我國現(xiàn)行《森林法》從制度建設和實際功能來看主要是一部林業(yè)法。為了適應“以木材生產為主向以生態(tài)建設為主的轉變”，應當把《森林法》轉變?yōu)橐陨鷳B(tài)保護為主的森林法。生態(tài)文明這一新的文明形態(tài)需要構建新的法學理論和法律制度，應當使《森林法》成為建設生態(tài)文明的重要陣地。美國森林法經歷了一個產業(yè)法到環(huán)境法即林業(yè)法到森林法的發(fā)展過程，中國《森林法》正處于從林業(yè)法到森林法的發(fā)展過程之中，國際森林法規(guī)范也經歷了這樣一個發(fā)展過程，把我國《森林法》的制度完善放到這種特定的歷史環(huán)境中去做具體的分析，從森林法產生、發(fā)展的歷史來科學、客觀地考察《森林法》的制度完善，找到的一個“歷史的概括”就是：森林法的制度完善的實質與核心就是從林業(yè)法到森林法。
進行《森林法》的制度完善必須進行的具體的理論準備是解決《森林法》的基本概念和理論基礎問題�？茖W地確定《森林法》的基本概念以及理順其與相關概念的關系在一定程度上影響《森林法》制度完善和制度建設的質量。修改《森林法》時，應當確定基本概念，理順基本概念和其他相關概念的關系�！渡�林法》的基本概念應當是“森林”。“森林資源”是我國《森林法》的一個專業(yè)術語，但不應成為基本概念�！吧�林”概念具有靜態(tài)意義上和動態(tài)意義上的功能以及微觀意義上和宏觀意義上的功能。
森林法的義務本位理論從法律關系理論角度構建了森林法的理論基礎，認為創(chuàng)設森林法只能以義務為起點、為核心來設計法律制度、法律原則。本書提出森林法的結構功能理論假說，該理論假說不是要替代義務本位理論，而是與義務本位理論相競爭。森林法的結構功能理論側重于保護森林整體功能的制度設計，任何制度設計或制度完善都要以保護森林的整體功能為出發(fā)點和落腳點。森林法的結構功能理論是以秩序思維為基礎的制度理論，是形式理性與實質理性的平衡，所以，森林法的規(guī)范模式應當采取兩種形式：一種是“規(guī)則+例外”的模式，另一個應當是不確定的法律概念和概括條款的使用。
為了完善我國森林法制度，除了探討理論基礎之外，對中國森林法和美國森林法的歷史發(fā)展進行比較研究是必要的。美國森林法的發(fā)展變化經歷了三個階段：第一階段開始于1897年的《組織管理法》，這是一部木材管理法和森林保護法，是林業(yè)法的開端，也是森林法的開端；第二階段開始的標志是1960年的《多用途利用——可持續(xù)生產法》，是資源管理法，是美國森林法的發(fā)展；第三階段開始的標志是1976年的《國有森林管理法》，是生態(tài)系統(tǒng)保護法的開始，是美國森林法的繼續(xù)發(fā)展。森林法的發(fā)展變化是從林業(yè)法到森林法的過程，是從木材管理到資源管理再到生態(tài)系統(tǒng)管理的過程。從《組織管理法》到《多用途利用——可持續(xù)生產法》是從木材生產到資源管理的發(fā)展過程，是森林法的發(fā)展。從《多用途利用——可持續(xù)生產法》到《國有森林管理法》是從資源管理到生態(tài)系統(tǒng)保護的過程，是森林法的繼續(xù)發(fā)展，是從行政法到環(huán)境法的發(fā)展。我國森林法的發(fā)展也可以分為三個階段：木材管理、資源管理和生態(tài)保護階段。1963年《森林保護條例》標志著中國林業(yè)法和森林法的產生，是森林法的木材管理階段的開始。1979年《森林法》和1984年《森林法》是中國森林法的發(fā)展階段：資源管理階段。從1979年《森林法》到1984年《森林法》是資源管理法的發(fā)展過程。1998年《森林法》是中國森林法的繼續(xù)發(fā)展階段：生態(tài)保護階段。1998年《森林法》通過新增森林生態(tài)補償制度和森林植被恢復費、修改森林采伐制度等做法，加強了生態(tài)保護。從1984年《森林法》到1998年《森林法》，是一個從資源管理到生態(tài)保護的發(fā)展過程。中國《森林法》和美國森林法在歷史發(fā)展規(guī)律上基本相同。國際森林法規(guī)范也是這樣一個發(fā)展過程。我國《森林法》的制度完善應當體現(xiàn)這個規(guī)律。
我國現(xiàn)行《森林法》的不足之處主要是立法目標和制度建設沒有反映生態(tài)文明的要求，生態(tài)保護制度不足。《森林法》雖然具有一定的環(huán)境法屬性，但主要還是一部林業(yè)法。完善森林法制度是我國林業(yè)歷史性轉變的要求、是與國際公約和決議接軌的要求�！吧鷳B(tài)文明”的價值理念正在為全社會所接受，森林法反映了市場機制、確立了政府干預機制的主導地位、以保護公共利益為宗旨，是制度完善的有利條件，使制度完善具有可行性。
森林法制度包括基礎制度、基本制度和其他制度�；�礎制度包括森林分類制度、森林資源國家所有權制度和科學技術制度。森林分類制度根據(jù)森林功能的不同劃分公益林和商品林，是制度收益大于成本的要求，為森林法的制度完善提供了制度基礎。森林法的科學技術制度對于基本制度、其他制度的完善及運作具有基礎性甚至決定性的意義。科學技術制度包括科學研究制度和技術創(chuàng)新制度，是生態(tài)系統(tǒng)管理法律制度設計的基礎和前提。國家所有權制度是森林法義務性規(guī)范的基石，科學的國家所有權制度是科學設計義務性規(guī)范的基礎和前提�！渡�林法》中的國家所有權應當區(qū)分為民法上的所有權和行政法上的所有權。商品林的國家所有權是民法上的所有權，公益林的國家所有權是行政法上的所有權。森林資源的國家所有權應當是政府所有權，是政府分級所有權。應當把公益林的集體所有權改造為行政法上的所有權，把商品林的集體所有權改造為民法上的所有權。與國家所有權一樣，改造后的所有權也是政府分級所有。
森林法的基本制度應當有三個：森林規(guī)劃制度、森林生態(tài)補償制度和森林采伐制度。這三個基本制度對森林法的制度創(chuàng)新具有決定性的意義�！渡�林法》除了直接的命令+控制機制外，還應當完善規(guī)劃機制和經濟激勵機制。命令+控制機制、規(guī)劃機制和激勵機制是森林法的三大機制，森林法的基本制度就表現(xiàn)為這三大機制。森林規(guī)劃是森林法上一種獨立的活動方式，是一種法律形式，是森林法上典型的法律行為。作為指令性規(guī)劃，森林規(guī)劃是規(guī)章，也可以是其他類型的抽象行政行為。規(guī)章是法律規(guī)范，具有法律約束力。如果森林法明確規(guī)定森林規(guī)劃的法律效力，森林規(guī)劃作為“準法律”才具有真正的“法律約束力”。規(guī)劃一經批準，規(guī)劃制定機關與該規(guī)劃涉及的利害關系人之間的公法法律關系依據(jù)該規(guī)劃內容確定，森林規(guī)劃是行為自治的法律依據(jù)。森林生態(tài)補償制度的內容除了補償主體、補償對象與補償標準，補償?shù)膶嵤�機制是一個重大問題，事關補償主體、補償對象與補償標準的科學確定。目前我國的森林生態(tài)補償是通過行政合同進行的，生態(tài)補償合同是一種命令控制+誘導的復合型機制。生態(tài)補償運行的另一個機制是《京都議定書》規(guī)定的聯(lián)合執(zhí)行機制和清潔發(fā)展機制，這主要是市場機制。行政合同機制和市場機制都是激勵機制，生態(tài)補償制度的目的是向森林生態(tài)系統(tǒng)保護者提供適當?shù)募�勵，引導他們去保護自然生態(tài)系統(tǒng)。我國《森林法》形成了“以采伐限額管理為核心，年度木材生產計劃、采伐許可和伐后更新制度等內容為具體內容”的森林采伐全過程全方位的管理制度體系。制度完善的主要內容包括：提高森林經營方案制度的法律地位、引入總量控制制度，這是資源管理的需要；使生態(tài)補償應當成為森林采伐制度的一部分，應當把環(huán)境影響評價引入森林采伐制度當中，這是生態(tài)保護的需要。
美國森林法是從林業(yè)法到森林法的發(fā)展過程，是從木材管理法到森林資源管理法再到生態(tài)保護法的過程，中國《森林法》和美國森林法的歷史發(fā)展規(guī)律基本相同。森林法的結構功能理論要求以生態(tài)系統(tǒng)保護為制度建設的出發(fā)點，進行森林資源管理，這是森林法歷史發(fā)展規(guī)律的要求。中國《森林法》的制度完善應當體現(xiàn)森林法的歷史發(fā)展規(guī)律和結構功能理論，其實質或方向就是從林業(yè)法到森林法。